一、外匯管理概況
外匯管理，是指一國政府授權(quán)國家貨幣金融管理當(dāng)局或其他國家機(jī)關(guān)，對外匯的收支、買賣、借貸、轉(zhuǎn)移以及國際間結(jié)算、外匯匯率和外匯市場等實行的管制措施。《中華人民共和國外匯管理條例》所稱外匯，是指下列以外幣表示的可以用作國際清償?shù)闹Ц妒侄魏唾Y產(chǎn)：（一）外幣現(xiàn)鈔，包括紙幣、鑄幣；（二）外幣支付憑證或者支付工具，包括票據(jù)、銀行存款憑證、銀行卡等；（三）外幣有價證券，包括債券、股票等；（四）特別提款權(quán)；（五）其他外匯資產(chǎn)。
外匯管理局的基本職能包括：（一）研究提出外匯管理體制改革和防范國際收支風(fēng)險、促進(jìn)國際收支平衡的政策建議，研究落實逐步推進(jìn)人民幣資本項目可兌換、培育和發(fā)展外匯市場的政策措施，向中國人民銀行提供制訂人民幣匯率政策的建議和依據(jù)；（二）參與起草外匯管理有關(guān)法律法規(guī)和部門規(guī)章草案，發(fā)布與履行職責(zé)有關(guān)的規(guī)范性文件；（三）負(fù)責(zé)國際收支、對外債權(quán)債務(wù)的統(tǒng)計和監(jiān)測，按規(guī)定發(fā)布相關(guān)信息，承擔(dān)跨境資金流動監(jiān)測的有關(guān)工作；（四）負(fù)責(zé)全國外匯市場的監(jiān)督管理工作，承擔(dān)結(jié)售匯業(yè)務(wù)監(jiān)督管理的責(zé)任，培育和發(fā)展外匯市場；（五）負(fù)責(zé)依法監(jiān)督檢查經(jīng)常項目外匯收支的真實性、合法性，負(fù)責(zé)依法實施資本項目外匯管理，并根據(jù)人民幣資本項目可兌換進(jìn)程不斷完善管理工作，規(guī)范境內(nèi)外外匯賬戶管理；（六）負(fù)責(zé)依法實施外匯監(jiān)督檢查，對違反外匯管理的行為進(jìn)行處罰；（七）承擔(dān)國家外匯儲備、黃金儲備和其他外匯資產(chǎn)經(jīng)營管理的責(zé)任；（八）擬訂外匯管理信息化發(fā)展規(guī)劃和標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范并組織實施，依法與相關(guān)管理部門實施監(jiān)管信息共享；（九）參與有關(guān)國際金融活動；（十）承辦國務(wù)院及中國人民銀行交辦的其他事宜。其中，外匯儲備管理是我國外匯管理部門的重要職責(zé)。外匯儲備經(jīng)營始終堅持“安全、流動、保值增值”的原則，進(jìn)行審慎、規(guī)范、積極的投資運(yùn)作。按照上述原則，外匯儲備管理綜合考慮多種因素，進(jìn)行多元化貨幣、資產(chǎn)配置。目前，我國外匯儲備資產(chǎn)中包括美元、歐元、日元等多種貨幣，投資于各主要發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體和新興經(jīng)濟(jì)體的政府類、機(jī)構(gòu)類、公司類等多種金融產(chǎn)品。多元化投資組合中，不同貨幣、不同資產(chǎn)類別之間此消彼長、互補(bǔ)平衡的效果明顯。
二、外匯管理目標(biāo)
外匯資源短缺曾長期是制約我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的瓶頸之一。與之相適應(yīng)，外匯管理的主要目標(biāo)即是保障國家對這種稀缺資源的計劃和支配，在管理理念和制度安排上奉行“寬進(jìn)嚴(yán)出”原則。告別外匯短缺時代后，我國外匯管理進(jìn)入了一個新的歷史時期，主要目標(biāo)轉(zhuǎn)變?yōu)橥ㄟ^對外匯資金流入和流出的均衡管理，促進(jìn)國際收支平衡、維護(hù)國家金融安全和服務(wù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。
（一）促進(jìn)國際收支平衡
國際收支平衡也稱外部平衡，其基本含義是國際收入等于國際支出。如國際支出大于收入，即為逆差；收入大于支出，即為順差。一國的國際收支狀況不論是從一個時期來看還是從某一時刻來看，總是處于不平衡狀態(tài)，不平衡是經(jīng)常的、絕對的，平衡則是偶然的、相對的。
國際收支持續(xù)不平衡會對一國經(jīng)濟(jì)會產(chǎn)生不利影響。持續(xù)的、大規(guī)模的逆差會導(dǎo)致外匯儲備大量流失，本幣匯率下跌，國際資本大量外逃，引發(fā)貨幣危機(jī)。持續(xù)逆差還會導(dǎo)致獲取外匯的能力減弱，影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展所需生產(chǎn)資料的進(jìn)口，抑制國民經(jīng)濟(jì)增長，影響充分就業(yè)。持續(xù)的、大規(guī)模的順差給貨幣供給量帶來壓力，管理不善可能為通貨膨脹和資產(chǎn)泡沫制造溫床。較大順差是匯率升值預(yù)期的重要原因之一，套利資金可能大量流入，使國際收支順差進(jìn)一步擴(kuò)大。大進(jìn)往往孕育著大出，將來形勢稍有波動，可能出現(xiàn)資金的集中流出。順差也意味著沒有充分合理地利用經(jīng)濟(jì)資源，大量資金沒有用于國內(nèi)投資和消費，而用于出口部門，不利于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化和動態(tài)調(diào)整。
外匯管理是調(diào)節(jié)國際收支平衡的重要措施。面對國際收支較大規(guī)模的不平衡，外匯管理可以通過嚴(yán)格審核國際收支交易真實性來防范虛假外匯資金流出流入，可以通過調(diào)整外債、證券投資等資本項目收結(jié)匯、購付匯等政策，以及建立健全跨境資金流動監(jiān)測監(jiān)管體系，防控異常資金流入和流出，促進(jìn)國際收支平衡。應(yīng)當(dāng)說明的是，國際收支平衡狀況是國民經(jīng)濟(jì)，特別是對外經(jīng)濟(jì)整體運(yùn)行的結(jié)果，要保持國際收支相對平衡，優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)是根本。
（二）維護(hù)金融安全
開放程度越高,一國維護(hù)金融安全的責(zé)任和壓力就越大。跨境資本異常流動是一國金融安全的重大隱患。外匯管理可以通過如下方式，防范跨境資金異常流動，維護(hù)金融安全。
首先，外匯管理如同“篩子”。通過各種制度安排，篩出那些沒有真實交易背景以及尚未放開的資本項目外匯資金異常流入流出。1999年初，我國正式實施了進(jìn)口報關(guān)單聯(lián)網(wǎng)核查制度，要求所有進(jìn)口項下對外付匯均必須有真實交易背景，基本堵住了貨到付款項下假報關(guān)單進(jìn)口騙匯的漏洞。近些年，外匯管理部門還加大了資本流入管理，如2008年實施了出口收結(jié)匯聯(lián)網(wǎng)核查等制度，防控出口多收匯，發(fā)揮了外匯管理篩出異常資金流入的功能。
其二，外匯管理如同“防火墻”。外匯管理可在境內(nèi)和境外資本之間筑起流出入和匯兌轉(zhuǎn)換的“防火墻”，有助于為國內(nèi)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整及各項改革順利推進(jìn)創(chuàng)造條件。國際經(jīng)驗也表明，小型新興市場經(jīng)濟(jì)國家頻頻發(fā)生的金融危機(jī)，在不同程度上都與本國資本項目的無序開放有關(guān)。防范和化解全球化風(fēng)險，需適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段和金融監(jiān)管水平，發(fā)揮外匯管理隔離風(fēng)險的“防火墻”作用。
其三，外匯管理如同“蓄水池”。外匯管理可以根據(jù)國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)金融情況，收緊或放寬對境內(nèi)機(jī)構(gòu)和居民保留或自由支配外匯的比例或額度，間接調(diào)控外匯資源在國家和民間的持有比例。例如，當(dāng)面臨資本外逃或大規(guī)模資本流出時，外匯管理可以要求境內(nèi)機(jī)構(gòu)和個人及時調(diào)回境外外匯，抑制資本外流，做大國家外匯儲備資金池，威懾或防衛(wèi)投機(jī)性資本攻擊。
（三）服務(wù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展
服務(wù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展始終是外匯管理的出發(fā)點和歸宿。外匯管理部門適應(yīng)對外經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，不斷改進(jìn)進(jìn)出口核銷手段，在滿足監(jiān)管需求的前提下，最大可能地便利企業(yè)經(jīng)營，支持企業(yè)提升國際競爭力。不斷簡化利用外資和對外投資外匯管理手續(xù)，推動國內(nèi)企業(yè)充分地利用兩種資源、兩個市場，提高生產(chǎn)要素的配置效率。例如，2008年9月國際金融危機(jī)集中爆發(fā)以來，外匯管理部門落實國家支持經(jīng)濟(jì)增長的總體部署，多次放寬貿(mào)易信貸比例，改進(jìn)出口收結(jié)匯聯(lián)網(wǎng)核查手段，企業(yè)收付匯和結(jié)售匯的便利性得到顯著改善。
三、外匯管理近況
近年來，外匯管理部門堅持解放思想，以外匯管理理念和方式“五個轉(zhuǎn)變”為抓手，不斷深化改革，推進(jìn)簡政放權(quán)，積極促進(jìn)貿(mào)易投資便利化，取得了較好效果。
(一)服務(wù)實體經(jīng)濟(jì)，外匯管理體制改革取得顯著成效
堅持服務(wù)實體經(jīng)濟(jì)，著力提升貿(mào)易便利化水平。一是取消強(qiáng)制結(jié)售匯制度。2008年，修訂后的《外匯管理條例》明確規(guī)定，企業(yè)經(jīng)常項目外匯收入可以自行保留或賣給銀行。2011年起，企業(yè)出口收入可以存放境外，無須調(diào)回境內(nèi)。二是全面推進(jìn)進(jìn)出口核銷制度改革。改革取消了貨物貿(mào)易外匯收支逐筆核銷，大幅減少貨物貿(mào)易行政審批項目，便利銀行和企業(yè)辦理貨物貿(mào)易收付匯業(yè)務(wù)。三是推進(jìn)服務(wù)貿(mào)易外匯管理制度改革。簡政放權(quán)、簡化單證審核、放寬境外存放，便利銀行和企業(yè)辦理服務(wù)貿(mào)易收付匯業(yè)務(wù)。四是調(diào)增外債和對外擔(dān)保指標(biāo)，優(yōu)先用于中西部地區(qū)和中小企業(yè)，將中資企業(yè)“外保內(nèi)貸”政策試點推廣至全國，開展小額外保內(nèi)貸業(yè)務(wù)試點，緩解中小企業(yè)“融資難、融資貴”問題。五是制定中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)外匯管理實施細(xì)則，積極探索外匯管理體制機(jī)制創(chuàng)新，促進(jìn)貿(mào)易和投資便利化，為下一步外匯管理領(lǐng)域全面深化改革和擴(kuò)大開放探索新途徑、積累新經(jīng)驗。
堅持服務(wù)對外開放，穩(wěn)步推進(jìn)人民幣資本項目可兌換。一是大幅簡化外商直接投資外匯管理，促進(jìn)投資便利化，基本實現(xiàn)直接投資可兌換。深化我國對外直接投資外匯管理改革，取消購匯限制，允許前期費用提前匯出，滿足“走出去”企業(yè)用匯需求。二是推進(jìn)證券投資有序開放。大力簡化境外上市外匯管理，完善合格境外機(jī)構(gòu)投資者（QFII）和合格境內(nèi)機(jī)構(gòu)投資者（QDII）制度，與有關(guān)部門共同推出人民幣合格境外機(jī)構(gòu)投資者（RQFII）制度，推動證券市場開放和健康發(fā)展。三是改進(jìn)外債和對外擔(dān)保管理。允許中資企業(yè)可控地借用短期外債，簡化對外擔(dān)保管理，放寬個人對外擔(dān)保，緩解民間資本融資難、融資貴問題。四是穩(wěn)步推進(jìn)跨國公司外匯資金集中使用試點。試點范圍包括國有、民營和外資企業(yè)，為資本項目可兌換改革探索外匯監(jiān)管經(jīng)驗。
堅持依法行政，行政審批簡化和法規(guī)清理工作取得新成效。一是大幅削減行政審批項目。2002年以來，行政審批項目減少超過70%，外匯管理法規(guī)文件大幅減少，法規(guī)清理取得顯著成效。對于少數(shù)重點風(fēng)險領(lǐng)域仍然保留的行政管理，以規(guī)范和約束自由裁量權(quán)為重點，明確業(yè)務(wù)辦理依據(jù)、權(quán)限、過程和結(jié)果。二是推進(jìn)監(jiān)管方式從行為監(jiān)管向主體監(jiān)管轉(zhuǎn)變。實行分類管理，關(guān)注重點企業(yè)和銀行。三是完善統(tǒng)計與管理的制度基礎(chǔ)，完善符合國際標(biāo)準(zhǔn)并支持金融創(chuàng)新的國際收支統(tǒng)計體系。
堅持市場化導(dǎo)向，市場在外匯資源配置中的基礎(chǔ)性作用進(jìn)一步增強(qiáng)。一是豐富市場主體和品種。簡化市場準(zhǔn)入，鼓勵非銀行金融機(jī)構(gòu)和企業(yè)進(jìn)入外匯市場。先后推出人民幣對外匯遠(yuǎn)期、掉期和期權(quán)交易，銀行對客戶的掛牌貨幣超過20種，基本涵蓋了我國跨境收支的結(jié)算貨幣，滿足市場主體避險需求。二是完善外匯市場交易機(jī)制，改進(jìn)外匯市場做市商管理，推出外匯交易集中清算，降低市場運(yùn)行風(fēng)險。三是對銀行結(jié)售匯綜合頭寸實行正負(fù)區(qū)間管理，取消頭寸下限管理，提高銀行風(fēng)險管理的靈活性和主動性。
(二)創(chuàng)新管理方式和手段，跨境資金流動風(fēng)險防范能力穩(wěn)步提升
加強(qiáng)監(jiān)測分析為防風(fēng)險奠定重要基礎(chǔ)。密切跟蹤形勢變化，建立跨境資金監(jiān)測分析月報制度，加強(qiáng)對宏觀趨勢的分析判斷，每月進(jìn)行動態(tài)微調(diào)和修正，提高監(jiān)測分析的全面性和精準(zhǔn)度。
制定并適時啟動應(yīng)急預(yù)案為防風(fēng)險提供制度保障。國際金融危機(jī)爆發(fā)后，先后制定了外匯收支應(yīng)急預(yù)案和應(yīng)對大規(guī)模跨境資金流入的政策預(yù)案，采取以宏觀審慎政策工具運(yùn)用和市場化調(diào)節(jié)為主的政策手段，綜合運(yùn)用銀行結(jié)售匯綜合頭寸管理、貨物貿(mào)易分類管理、外匯檢查和預(yù)期引導(dǎo)等工具，取得了較為明顯的效果，風(fēng)險應(yīng)急管理措施經(jīng)過了實踐檢驗。
改進(jìn)外匯檢查工作為防風(fēng)險提供有效手段。建立和推廣外匯非現(xiàn)場檢查系統(tǒng)，提升外匯檢查手段，改變過去大范圍拉網(wǎng)式排查的工作模式，大大提高打擊“熱錢”的精準(zhǔn)性和有效性。改進(jìn)檢查方式，抓大放小，集中力量查辦重大違規(guī)案件，有針對性地打擊重點主體、重點渠道“熱錢”流動。
